以改革創(chuàng)新 促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室原副主任楊偉民日前在出席“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2018”發(fā)表主旨演講時(shí)表示，黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)對城鎮(zhèn)化改革做了詳細(xì)部署，專門闡明城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的改革，改革意義上的城鎮(zhèn)化開始起步。但總體上看，改革落實(shí)還有很多障礙，要繼續(xù)把推進(jìn)城鎮(zhèn)化放在經(jīng)濟(jì)工作的重要位置，真刀真槍抓好以下幾項(xiàng)改革的深化。

一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中央已經(jīng)確定到2020年落戶1億人的目標(biāo)，按照目前的進(jìn)度這個(gè)目標(biāo)很可能難以完成。在戶籍制度改革的問題上，對白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)、對大學(xué)生和農(nóng)民工要平等對待、一視同仁。有關(guān)部門應(yīng)對一些地區(qū)不符合這種公平原則的積分制落戶進(jìn)行檢查、責(zé)令修改。

二是加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。中國必須面對城鎮(zhèn)化的大勢重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點(diǎn)與20世紀(jì)90年代不同，主要是面對城市化的大趨勢，解決進(jìn)入城市的新市民的住房問題。現(xiàn)在2億多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)長期在城市工作居住，城市已經(jīng)離不開他們了，他們中的絕大多數(shù)已經(jīng)不會(huì)回到農(nóng)村了，他們在農(nóng)村的住房常年處于空置狀態(tài)。城市給他們提供了就業(yè)崗位，但并沒有同步為這2億多人口準(zhǔn)備好買得起、租得起的住房。多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，可以增加居住用地和商品房、租賃房的供給主體。多主體，意味著破除壟斷，意味著競爭，競爭意味著可能降低居住用地的價(jià)格，意味著可能降低商品房和租賃房的價(jià)格。

三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這項(xiàng)改革先是在部分縣市分頭進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地的改革試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)改為“三塊地”在這些縣市同步推進(jìn)，改革試點(diǎn)取得了不少成效。但我們完全可以在思想上再解放一點(diǎn)，在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的前提下，通過所有權(quán)與使用權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場分割問題，實(shí)現(xiàn)同國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地可以不改變其所有權(quán)進(jìn)入城市建設(shè)用地市場。這至少有利于解決城中村改造難問題。有的地區(qū)，原村民集體經(jīng)濟(jì)組織自建、合建房即城中村提供的住房占住房總量的很大比重，大大超過商品房的數(shù)量。若通過拆遷改為國有用地、再招拍掛建設(shè)商品房，成本相當(dāng)高，房價(jià)很難降下來，而且拆遷難度極大。若不改變其土地或部分房子的集體所有性質(zhì)，不改變部分房子的個(gè)人所有產(chǎn)權(quán)，要求原村民集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人，按照城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行改造或重建，允許其改造或重建的住宅進(jìn)入房地產(chǎn)市場，他們的積極性就會(huì)提高，因?yàn)樗麄儧]有失掉產(chǎn)權(quán)，而且改造后還會(huì)增加收入。這實(shí)際上是政府讓利，不再獲取土地出讓金，也是把原來屬于房地產(chǎn)企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和購房人、租房人。

四是建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出了兩條改革舉措，一是允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，二是允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。

地方政府發(fā)債的改革已經(jīng)通過預(yù)算法的修改得以落實(shí)。但具體做法有待完善，還是自上而下的分配發(fā)債指標(biāo)，地方政府無權(quán)根據(jù)自身需要和財(cái)力自主決定發(fā)債規(guī)模，這恐怕也是目前地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤之一。應(yīng)該按照三中全會(huì)確定的“規(guī)范透明”原則，賦予城市政府發(fā)行法定債務(wù)的自主權(quán)，上級部門的任務(wù)是進(jìn)行規(guī)范和透明，讓市場決定城市政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)、收益。

五是以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這是十九大提出的任務(wù)，看起來是一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑問題，但真要形成城市群，不改革是不行的。這里的改革任務(wù)有很多。如，如何通過規(guī)劃體制改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的一體化，制定“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。改革規(guī)劃的審批體制，由立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)審定，形成具有法律約束力的規(guī)劃，違反規(guī)劃就是違法，這樣才能實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。如何打破地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)市場的一體化，招商引資政策的均等化。如何實(shí)現(xiàn)人口、資金、土地、科研成果等在城市群自由流動(dòng)、市場化配置。如何實(shí)現(xiàn)交通一體化和網(wǎng)絡(luò)化，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，這就要改革以行政區(qū)為界限的規(guī)劃交通的體制。如何打通斷頭路，很多城市群硬件上建成了一小時(shí)交通圈，但因各種各樣的行駛限制，硬件上的一小時(shí)交通圈實(shí)際上變成了實(shí)際行駛時(shí)的二小時(shí)、三小時(shí)交通圈。如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，統(tǒng)一各城市污染物治理和生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法，建立統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制。如何建立和完善跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，這也是三中全會(huì)提出的改革任務(wù)，現(xiàn)在的一些跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，還是臨時(shí)性的，缺乏權(quán)威性，難以有效解決城市群發(fā)展中各種矛盾。

六是簡化行政層級和改革建制市設(shè)置模式。我國目前實(shí)行的市管縣體制是1983年以來逐漸形成的，一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能，但增加了管理層次，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。應(yīng)該推進(jìn)減少行政區(qū)劃層級改革。